應對地方債風險，亟需“一攬子化債方案”

2023年6月26日國務院發布《關于2022年中央決算的報告》，其中強調要“堅決遏制隱性債務增量。督促地方落實主體責任，統籌各類化債資源，增強市縣償債能力，逐步化解隱性債務存量?！?月24日中央政治局會議進一步提出，要“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。

今年以來，由于財政收支壓力加大、城投嚴監管持續以及非標等違約事件頻發，地方政府債務問題屢次成為市場討論的熱點，化債進入攻堅期。融資成本高、利息負擔重，以及稅收、土地出讓收入雙降導致償債能力下滑，是當前城投平臺和地方政府面臨的主要困難，而投資端和負債端收益、期限不匹配是城投平臺的根本問題。雖總體風險可控，但化債難度不小，隱債清零不易，需要盡快走出“規模擴張-化解-規模仍然擴張”的循環。

我們以財政部提出的六種化債方式為出發點，梳理了過去地方政府對于化解隱性債務的探索，同時也涵蓋了另外一些有過成功案例的化債方式。除了地方債置換，以往地方化債主要通過金融機構介入、國有企業支持、城投平臺市場化整合和轉型、財政直接償還等形式來實現按期償還債務、降成本、優期限或隱債顯性化。但2014年以來的化債過程也反映出一些問題：在嚴控增量方面，一定要抑制道德風險問題；要加快推動城投平臺轉型，從根本上防新增；政府似乎一直沒有擺脫缺錢的困擾；由于區域經濟發展和財力分布不均，應該加強對區縣城投平臺和財政運行情況的實時監控和跟蹤；隱債化解道阻且長，需要持續低利率的貨幣環境保障。

從化解隱債下的財政選擇來說，當前我國最適合加杠桿的是政府部門。不過，長期以來我國政府債務結構不合理的問題彰顯：中央政府杠桿率偏低，而地方政府杠桿率明顯偏高、融資成本偏高。我們估算，若全部城投債務轉化為地方一般債，地方政府可節省近19%的利息支出。如此可以很大程度上抵消土地出讓收入下降帶來的影響，政府部門的債務結構也將得以優化?？梢?，一些專家學者建議中央政府“兜底”地方債有一定理由。在關于中央是否需要加杠桿的問題上，我們的觀點是需要加。對是否要用于支持債務置換化債的問題，我們認為可以酌情考慮。

對于一攬子化債方案，我們的猜想是：（1）短期：調動政策行、國有行等金融資源，或許這是這輪化債的主力；盤活國有資產；可能確定新一批建制化縣試點，并將試點范圍從縣區擴大至市一級，在已有限額里批準新發行一批再融資專項債用于弱資質平臺債務置換，預計不超1萬億元；省級統籌，有效督促各地化債，加強對區縣城投平臺和財政運行情況的實時監控和跟蹤；讓化債進度和地方政府績效考核掛鉤。（2）中期：盡量推進不符合要求的平臺進行市場化轉型、符合要求的部分隱債顯性化，地方債的前門可以開得更大；可考慮適時發行1萬億左右特別國債；年度預算新增赤字時，持續提高國債占比。（3）長期：逐步推動政府間財政體制改革，提高中央政府支出在公共預算支出中的占比；推動投資驅動型經濟向消費驅動型經濟轉變，激發經濟新動能。（財富中文網）

作者鐘正生為財富中文網專欄作家，平安證券首席經濟學家

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編輯：劉蘭香